Dalla supremazia del diritto europeo all’obbligo di disapplicazione amministrativa: una riflessione sui doveri dei funzionari pubblici, sulle conseguenze delle violazioni convenzionali e sulla possibilità di un’azione di responsabilità

La recente sentenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo nel caso Ferrieri e Bonassisa c. Italia dell’8 gennaio 2026 è destinata a incidere profondamente sul rapporto tra amministrazione finanziaria e contribuente. La decisione di Strasburgo non si limita infatti a censurare un singolo episodio di accesso ai dati bancari, ma mette in discussione l’intero impianto normativo e procedimentale che consente all’amministrazione fiscale di acquisire informazioni finanziarie dei cittadini senza adeguate garanzie preventive e senza un effettivo controllo indipendente.

La portata della pronuncia va ben oltre il tema della privacy bancaria. Essa investe direttamente il ruolo dei funzionari pubblici e dei dirigenti dell’amministrazione finanziaria, chiamati oggi a confrontarsi con un principio consolidato nell’ordinamento europeo: nessun organo dello Stato può applicare una normativa interna incompatibile con il diritto dell’Unione o con i diritti fondamentali garantiti dalle fonti sovranazionali.

Se l’accesso ai dati bancari avviene in violazione dei principi elaborati dalla Corte EDU e tali dati vengono successivamente utilizzati per emettere accertamenti, iscrizioni a ruolo o pignoramenti presso terzi sui conti correnti del contribuente, diviene inevitabile interrogarsi sulla legittimità dell’azione amministrativa e, soprattutto, sulla possibile responsabilità di coloro che tale azione hanno posto in essere.

Per comprendere la portata degli obblighi gravanti oggi sui funzionari dell’amministrazione finanziaria è necessario ripercorrere l’evoluzione del rapporto tra diritto nazionale e diritto europeo.

In una fase iniziale la Corte Costituzionale italiana aveva assunto una posizione fortemente stato centrica. Con la sentenza n. 14 del 1964 la Consulta affermò che una legge nazionale successiva potesse prevalere sulla normativa comunitaria eventualmente incompatibile. L’eventuale contrasto avrebbe potuto determinare una responsabilità internazionale dello Stato nei confronti della Comunità Europea, ma non l’invalidità della norma interna.

La risposta della Corte di Giustizia delle Comunità Europee non tardò ad arrivare. Nella celebre sentenza Costa c. ENEL (causa C-6/64) i giudici di Lussemburgo affermarono il principio della supremazia del diritto comunitario, chiarendo che gli Stati membri non possono neutralizzare unilateralmente gli obblighi derivanti dai Trattati mediante l’adozione di disposizioni interne contrastanti.

Il contrasto tra le due Corti proseguì negli anni successivi. Con la sentenza n. 183 del 1973 la Corte Costituzionale riconobbe la particolare posizione del diritto comunitario ma continuò a negare al giudice ordinario il potere di disapplicare direttamente la legge nazionale incompatibile, imponendo il passaggio attraverso il giudizio di costituzionalità.

Ancora una volta fu la Corte di Giustizia a intervenire con fermezza. Nella storica sentenza Simmenthal (causa C-106/77) venne affermato che ogni giudice nazionale, in quanto giudice europeo, è tenuto a garantire la piena efficacia del diritto dell’Unione, disapplicando immediatamente la norma interna incompatibile senza attendere alcun intervento della Corte Costituzionale.

La definitiva presa d’atto da parte della Consulta avvenne con la sentenza n. 170 del 1984 (Granital), che recepì integralmente il principio elaborato a Lussemburgo, riconoscendo il potere-dovere del giudice nazionale di non applicare la normativa interna contrastante con il diritto europeo.

Ma la svolta più significativa per il tema che qui interessa si ebbe pochi anni dopo.

Con la sentenza Fratelli Costanzo (causa C-103/88) la Corte di Giustizia estese infatti tale obbligo a tutta la pubblica amministrazione. Non solo i giudici, ma anche gli organi amministrativi, i dirigenti e i funzionari pubblici furono ritenuti direttamente vincolati al rispetto del diritto dell’Unione.

La Corte affermò un principio destinato a cambiare radicalmente il volto dell’amministrazione europea: ogni autorità amministrativa è tenuta a garantire l’effettività del diritto dell’Unione e, ove necessario, a disapplicare la normativa nazionale incompatibile.

L’anno successivo la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 389 del 1989, recepì tale impostazione, consolidando definitivamente nell’ordinamento italiano il principio secondo cui anche la pubblica amministrazione è soggetta al dovere di disapplicazione.

Da quel momento il funzionario pubblico non può più rifugiarsi dietro il tradizionale argomento dell’obbedienza gerarchica o dell’automatica applicazione della legge interna. Egli è chiamato a verificare la compatibilità dell’azione amministrativa con il diritto europeo e con i principi sovranazionali vincolanti.

Il principio di buona amministrazione e il ruolo del funzionario pubblico

La trasformazione del ruolo del funzionario trova conferma nell’evoluzione della stessa concezione della funzione amministrativa.

L’amministrazione contemporanea non è più un apparato autoritativo che impone unilateralmente le proprie decisioni. Essa è chiamata a operare secondo criteri di imparzialità, proporzionalità, trasparenza e leale collaborazione.

La Legge n. 241 del 1990, lo Statuto dei diritti del contribuente (Legge n. 212 del 2000) e la Legge n. 69 del 2009 rappresentano le principali espressioni normative di tale evoluzione.

L’attività amministrativa deve essere esercitata attraverso una costante ponderazione degli interessi coinvolti, pubblici e privati. Il cittadino non è più un semplice destinatario passivo del potere amministrativo ma un soggetto che partecipa al procedimento che lo riguarda.

In questo contesto assume rilievo centrale il principio di buona fede.

La buona fede amministrativa non costituisce una formula retorica. Essa implica un comportamento conforme a coscienza, verità, correttezza e sincerità. Impone all’amministrazione di evitare comportamenti formalmente legittimi ma sostanzialmente lesivi dei diritti del cittadino.

Anche il Codice Europeo di Buona Condotta Amministrativa richiama tali principi. L’articolo 8 stabilisce che ogni decisione deve essere adottata nel rispetto dell’imparzialità, senza perseguire finalità estranee all’interesse pubblico e senza determinare ingiustificate discriminazioni.

Se il funzionario è tenuto a rispettare il diritto europeo e convenzionale, appare inevitabile attribuire una responsabilità del funzionario che ha firmato il provvedimento

Quando l’amministrazione si accorge di avere adottato un atto illegittimo o lesivo dei diritti fondamentali del contribuente, non può limitarsi ad attendere l’esito del contenzioso.

L’autotutela diviene il naturale strumento di rimozione dell’illecito.

Ciò vale a maggior ragione quando la lesione derivi da un’attività incompatibile con principi riconosciuti dalla Corte di Giustizia o dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.

Diversamente si finirebbe per trasformare il cittadino nel soggetto chiamato a sopportare i costi e i tempi di un contenzioso che avrebbe potuto essere evitato mediante una tempestiva correzione dell’errore amministrativo.

In questo scenario si colloca la sentenza Ferrieri e Bonassisa c. Italia.

La Corte EDU è stata chiamata a valutare la compatibilità con l’articolo 8 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo delle norme che consentono all’amministrazione finanziaria italiana di acquisire informazioni sui conti correnti dei contribuenti.

Pur riconoscendo la legittimità dell’obiettivo perseguito — il contrasto all’evasione fiscale — la Corte ha rilevato che il sistema italiano non offre garanzie sufficienti contro possibili abusi.

Secondo Strasburgo, la normativa nazionale attribuisce all’amministrazione un potere estremamente penetrante senza definire in modo sufficientemente preciso le condizioni, i limiti e le modalità dell’accesso ai dati bancari.

Particolarmente grave è stata ritenuta l’assenza di un controllo indipendente effettivo sulla decisione amministrativa.

La Corte ha inoltre osservato che il contribuente non dispone di un rimedio giurisdizionale immediato. L’autorizzazione all’indagine bancaria viene qualificata come atto preparatorio e, pertanto, non è autonomamente impugnabile.

Ne deriva una situazione paradossale: il cittadino può contestare la legittimità dell’ingerenza solo dopo che la violazione della propria sfera privata si è già consumata e dopo che i dati sono stati acquisiti e utilizzati dall’amministrazione.

Tale assetto è stato ritenuto incompatibile non soltanto con l’articolo 8 della Convenzione, ma anche con l’articolo 13, che garantisce il diritto a un ricorso effettivo.

Le conseguenze della pronuncia potrebbero essere particolarmente rilevanti nel settore della riscossione.

Qualora un accertamento tributario sia fondato, direttamente o indirettamente, su dati bancari acquisiti attraverso procedure incompatibili con gli standard convenzionali individuati dalla Corte EDU, anche gli atti successivi potrebbero risultare esposti a contestazioni.

Il problema assume particolare delicatezza nel caso del pignoramento presso terzi dei conti correnti.

La sottrazione coattiva delle somme depositate presso istituti bancari rappresenta infatti una delle forme più invasive di esecuzione forzata e produce effetti immediati sulla vita economica del contribuente.

Se il procedimento che ha condotto all’emissione del titolo esecutivo risulta viziato all’origine da una violazione dei diritti fondamentali, diventa inevitabile interrogarsi sulla compatibilità dell’intera sequenza procedimentale con i principi della Convenzione.

I possibili profili di responsabilità dei funzionari

Alla luce dell’evoluzione del diritto europeo, la questione della responsabilità dei funzionari non può più essere affrontata secondo schemi tradizionali.

La giurisprudenza europea ha chiarito che gli organi amministrativi sono direttamente vincolati al rispetto del diritto sovranazionale.

Ne consegue che, una volta acquisita consapevolezza dell’incompatibilità di una determinata prassi con i principi europei, l’amministrazione è chiamata ad adeguare il proprio comportamento.

In presenza di una diffida motivata del contribuente che richiami espressamente la giurisprudenza europea, la persistenza nell’applicazione di una procedura incompatibile potrebbe assumere particolare rilevanza ai fini dell’accertamento della colpa grave.

Naturalmente ogni ipotesi di responsabilità dovrà essere verificata caso per caso.

Un ulteriore profilo di particolare gravità riguarda i casi, tutt’altro che teorici, nei quali vengono avviate procedure esecutive fondate su cartelle di pagamento annullate o già affette da vizi tali da determinarne l’illegittimità. Nella pratica, gli effetti del pignoramento presso terzi si producono immediatamente e spesso ben prima che il contribuente riesca ad ottenere una pronuncia favorevole del giudice. Non è raro che la banca, una volta venuta a conoscenza dell’esistenza di una procedura esecutiva fiscale, proceda a rivalutare il merito creditizio del cliente, disponendo la revoca degli affidamenti concessi, la sospensione delle linee di credito o addirittura l’ordine di rientro immediato delle esposizioni debitorie. Per le imprese ciò può tradursi in una crisi di liquidità improvvisa, nell’impossibilità di onorare pagamenti verso fornitori e dipendenti e nella compromissione dei rapporti commerciali; per i privati, invece, può determinare una grave lesione della capacità economica e della reputazione finanziaria. Si tratta di conseguenze che spesso sopravvivono anche all’annullamento dell’atto presupposto, poiché il danno arrecato al contribuente si è già concretizzato e non sempre risulta integralmente reversibile. In tale prospettiva, il tema della responsabilità dell’amministrazione e dei funzionari che abbiano dato corso ad azioni esecutive illegittime assume una rilevanza centrale, soprattutto quando il pregiudizio subito dal contribuente era prevedibile ed evitabile attraverso una più attenta verifica della legittimità della pretesa tributaria.

Tuttavia il principio che emerge dal sistema europeo è chiaro: l’esercizio del potere pubblico non può trasformarsi in una zona franca sottratta alle conseguenze delle proprie violazioni.

L’amministrazione finanziaria del futuro sarà chiamata a coniugare efficienza e legalità, efficacia della riscossione e tutela dei diritti fondamentali. In questa prospettiva, il funzionario pubblico non sarà più soltanto esecutore della legge, ma garante responsabile dell’ordinamento europeo e convenzionale all’interno dell’amministrazione stessa.

È proprio in questa funzione di garanzia che si misura oggi la maturità dello Stato di diritto.

Napoli,li 07/06/2026

Avv,. Giuseppe Marino