Prescrizione dei contributi, l’appello spetta all’INPS: l’Agenzia delle Entrate-Riscossione non può impugnare sul merito del credito
La Cassazione chiarisce i confini processuali tra ente previdenziale e agente della riscossione: quando si discute dell’esistenza o della prescrizione del debito contributivo, solo l’INPS può proporre impugnazione. L’appello autonomamente promosso da ADER è improponibile e non impedisce la formazione del giudicato.
La separazione tra il soggetto titolare del credito previdenziale e quello incaricato della sua riscossione non rappresenta una distinzione meramente organizzativa. Essa produce conseguenze decisive anche sul piano processuale, perché determina chi possa agire, resistere e impugnare quando il giudizio riguarda l’esistenza sostanziale del debito contributivo.
Con l’ordinanza n. 23852, pubblicata il 22 luglio 2026, la Sezione lavoro della Corte di cassazione è tornata su questo principio, affermando che l’Agenzia delle Entrate-Riscossione non è legittimata e non ha interesse a proporre appello contro una sentenza che abbia dichiarato prescritti crediti previdenziali. In una controversia relativa al merito della pretesa contributiva, l’impugnazione può essere proposta soltanto dall’ente impositore, vale a dire dall’INPS, effettivo titolare del credito.
ADER, infatti, interviene nella riscossione quale soggetto incaricato di ricevere il pagamento e di svolgere le attività esattoriali previste dalla legge. Non diviene, per questo, titolare del rapporto contributivo e non può sostituirsi all’INPS per contestare una pronuncia che abbia escluso il credito per intervenuta prescrizione.
La vicenda processuale
La controversia traeva origine dall’impugnazione di una serie di cartelle e avvisi riguardanti crediti previdenziali e assicurativi.
Il Tribunale di Bologna, con la sentenza di primo grado, aveva dichiarato prescritti alcuni crediti contributivi. Contro questa decisione aveva proposto appello principale l’Agenzia delle Entrate-Riscossione, sostenendo l’erroneità della pronuncia nella parte in cui aveva accertato la prescrizione delle somme iscritte a ruolo.
La Corte d’appello di Bologna aveva accolto l’impugnazione principale di ADER e, in parziale accoglimento dell’appello incidentale del contribuente, aveva soltanto in parte modificato la sentenza di primo grado. La Corte territoriale aveva dichiarato non dovute per prescrizione le somme contenute in due avvisi di addebito INPS, confermando per il resto la decisione impugnata e regolando conseguentemente le spese processuali.
Il contribuente aveva quindi proposto ricorso per cassazione, denunciando la nullità della sentenza d’appello per violazione dell’articolo 81 del Codice di procedura civile.
Secondo il ricorrente, la Corte bolognese avrebbe dovuto rilevare anche d’ufficio che Agenzia delle Entrate-Riscossione non era legittimata a impugnare la decisione sulla prescrizione dei crediti contributivi. L’appello proposto dall’agente della riscossione riguardava, infatti, non un vizio degli atti esattoriali direttamente imputabile ad ADER, ma il merito della pretesa previdenziale, rispetto alla quale soltanto l’INPS poteva esercitare il potere di impugnazione.
La Cassazione ha ritenuto fondata questa censura. Ha quindi cassato senza rinvio la sentenza della Corte d’appello, ai sensi dell’articolo 382, ultimo comma, c.p.c., perché l’appello principale di ADER non avrebbe potuto essere proposto.
Il confine tra credito previdenziale e attività di riscossione
Il punto centrale della decisione riguarda la corretta individuazione dei ruoli processuali.
L’INPS è il titolare del credito contributivo. È l’ente previdenziale a poter affermare che i contributi siano dovuti, che la prescrizione non si sia verificata o che siano intervenuti validi atti interruttivi. Le questioni relative all’esistenza, alla misura, all’esigibilità e alla prescrizione del credito appartengono al rapporto previdenziale sostanziale.
Agenzia delle Entrate-Riscossione svolge invece una funzione distinta. Riceve dall’ente creditore l’incarico di procedere alla riscossione e compie le attività previste dalla disciplina esattoriale. La sua posizione non coincide, tuttavia, con quella del titolare del credito.
ADER può essere parte del giudizio quando siano contestati atti o comportamenti direttamente riferibili alla sua attività, come la regolarità della notificazione della cartella, il rispetto delle forme dell’esecuzione o altri vizi propri della procedura di riscossione. Non può, invece, far valere in nome proprio il diritto sostanziale dell’INPS.
Quando il giudizio ha per oggetto la prescrizione dei contributi, non viene in discussione il modo in cui ADER ha svolto l’attività esattoriale, ma la permanenza stessa del diritto dell’ente previdenziale. L’agente della riscossione rimane quindi estraneo al rapporto sostanziale controverso.
L’articolo 81 del Codice di procedura civile
Il riferimento normativo fondamentale è l’articolo 81 c.p.c., secondo il quale, fuori dai casi espressamente previsti dalla legge, nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui.
La disposizione esprime il principio della necessaria corrispondenza tra il soggetto che esercita l’azione e quello al quale, secondo la prospettazione della domanda, appartiene il diritto dedotto in giudizio.
La legitimatio ad causam consiste precisamente nella titolarità del potere di promuovere o subire un processo con riferimento al rapporto sostanziale prospettato. Essa deve essere distinta dall’effettiva titolarità del diritto, che costituisce invece una questione di merito e deve essere dimostrata secondo le ordinarie regole sull’onere della prova.
Il difetto di legittimazione processuale incide sulla corretta instaurazione del contraddittorio e integra un error in procedendo. Proprio per questa ragione può essere rilevato d’ufficio in ogni stato e grado del processo, salvo che sulla specifica questione si sia formato un giudicato interno.
Nel caso esaminato, ADER aveva impugnato una decisione relativa alla prescrizione di crediti spettanti all’ente previdenziale. Aveva quindi esercitato un potere processuale finalizzato alla tutela di un diritto sostanziale altrui, senza che una disposizione legislativa le attribuisse una forma di legittimazione straordinaria.
La disciplina speciale dei crediti previdenziali
La soluzione trova conferma nell’articolo 24 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46, che regola l’iscrizione a ruolo dei crediti degli enti previdenziali e il relativo contenzioso. Il decreto legislativo disciplina la riscossione mediante ruolo delle entrate pubbliche, comprese quelle degli enti previdenziali.
La norma, come modificata dall’articolo 4, comma 2-quater, del decreto-legge n. 209 del 2002, convertito dalla legge n. 265 del 2002, attribuisce all’ente impositore la legittimazione a contraddire nelle controversie aventi a oggetto il merito della pretesa contributiva.
Quando il debitore contesta di essere tenuto al pagamento dei contributi o deduce che il credito sia prescritto, il contraddittore sostanziale è dunque l’INPS. La controversia non riguarda un diritto proprio dell’agente della riscossione, ma il rapporto previdenziale dal quale il credito deriva.
Non può condurre a una diversa conclusione l’articolo 39 del decreto legislativo n. 112 del 1999. La giurisprudenza ha escluso che le regole elaborate in materia tributaria sulla legittimazione concorrente dell’ente impositore e dell’agente della riscossione possano essere automaticamente trasferite alle controversie previdenziali disciplinate dall’articolo 24 del decreto legislativo n. 46 del 1999.
Nel settore previdenziale opera infatti una disposizione speciale che concentra nell’ente creditore la legittimazione relativa al merito della pretesa.
Il precedente delle Sezioni Unite
Il riferimento principale è rappresentato dalla sentenza delle Sezioni Unite n. 7514 dell’8 marzo 2022.
Con tale pronuncia la Cassazione ha chiarito che, quando il giudizio riguarda la sussistenza del debito contributivo iscritto a ruolo, la legittimazione a contraddire appartiene esclusivamente all’ente impositore. L’agente della riscossione resta estraneo al merito del rapporto previdenziale.
Le Sezioni Unite hanno anche escluso che, in una controversia di questo tipo, sussista un litisconsorzio necessario con l’agente della riscossione. Se non vengono contestati vizi degli atti esecutivi o esattoriali imputabili al concessionario, il processo può validamente svolgersi senza la sua partecipazione.
La sentenza che accerti l’inesistenza o la prescrizione del credito produce comunque effetti anche nei confronti dell’agente della riscossione. Quest’ultimo è stato qualificato come soggetto incaricato dal creditore e autorizzato dalla legge a ricevere il pagamento, secondo la figura dell’adiectus solutionis causa. Proprio perché non è titolare del credito, ADER rimane vincolata alla decisione resa nei confronti dell’ente previdenziale.
L’ordinanza n. 23852/2026 si colloca nel solco di questo orientamento e richiama, tra gli altri, i precedenti della Cassazione n. 18812 del 2022 e n. 6154 del 2024, che hanno escluso la legittimazione e l’interesse dell’agente della riscossione a impugnare le decisioni sulla prescrizione dei crediti previdenziali.
La stessa impostazione è stata successivamente confermata dalle pronunce Cass.n. 19985 del 2024, Cass. n. 30717 del 2024, Cass .n. 5769 del 2025, Cass. n. 30041 del 2025 e Cass. n. 4689 del 2026.
Il difetto di legittimazione è rilevabile d’ufficio
La Corte attribuisce particolare rilievo alla natura processuale del vizio.
Il difetto di legitimatio ad causam non costituisce una semplice eccezione rimessa all’iniziativa della parte. Esso attiene a un requisito fondante del processo e deve essere rilevato anche d’ufficio, affinché il giudice non pronunci una sentenza inutilmente resa nei confronti di un soggetto privo del potere di agire sul rapporto controverso.
L’ordinanza richiama sul punto le Sezioni Unite n. 24172 del 2025, secondo le quali le questioni riguardanti la legittimazione incidono su valori essenziali del sistema processuale, collegati al diritto di difesa e al principio del giusto processo.
Tali vizi possono essere rilevati anche nei gradi successivi a quello nel quale si sono manifestati e non risultano normalmente coperti da un semplice giudicato implicito. La preclusione si verifica soltanto quando il giudice abbia adottato una specifica statuizione sulla legittimazione e tale decisione non sia stata impugnata.
Nel caso deciso con l’ordinanza n. 23852/2026 non risultava una precedente e specifica statuizione passata in giudicato sulla legittimazione di ADER. La Cassazione poteva quindi rilevare il vizio e dichiarare che l’appello non avrebbe potuto essere proposto.
Il mancato appello dell’INPS determina il giudicato sulla prescrizione
La conseguenza più importante della decisione riguarda la stabilità della sentenza di primo grado.
Il Tribunale aveva dichiarato prescritti i crediti contributivi. Contro tale statuizione non aveva proposto appello l’INPS, unico soggetto legittimato a contestarla.
L’impugnazione presentata da ADER non poteva sostituire quella dell’ente previdenziale e non era idonea a impedire la formazione del giudicato. La dichiarazione di prescrizione contenuta nella sentenza di primo grado era quindi divenuta definitiva.
Non è sufficiente, infatti, che una decisione venga materialmente impugnata da uno dei soggetti presenti nel processo. Occorre che l’impugnazione provenga dalla parte titolare del potere di contestare quella determinata statuizione.
L’agente della riscossione non può mantenere in vita un credito che il suo titolare abbia lasciato definitivamente estinguere sul piano processuale, omettendo di proporre appello.
L’appello incidentale tardivo viene travolto
L’improponibilità dell’appello principale di ADER ha prodotto effetti anche sull’appello incidentale tardivo presentato dal contribuente.
Secondo la disciplina delle impugnazioni incidentali, la parte contro la quale sia stata proposta un’impugnazione può, in determinate condizioni, presentare un’impugnazione incidentale anche dopo la scadenza del termine ordinario.
Questa possibilità presuppone, tuttavia, l’esistenza di un’impugnazione principale ammissibile o comunque idonea a introdurre validamente il giudizio di gravame.
Una volta accertato che l’appello principale di ADER non poteva essere proposto, l’appello incidentale tardivo è rimasto privo del presupposto che ne giustificava l’efficacia. La Cassazione lo ha pertanto dichiarato travolto, richiamando i precedenti n. 30782 del 2019 e n. 28131 del 2021.
La cassazione senza rinvio
La Corte ha accolto il primo motivo di ricorso e ha dichiarato assorbita la censura relativa alla regolazione delle spese processuali.
La sentenza della Corte d’appello di Bologna è stata cassata senza rinvio perché, ai sensi dell’articolo 382, ultimo comma, c.p.c., l’appello non poteva essere proposto.
La cassazione senza rinvio trova giustificazione nel fatto che non vi era alcuna questione da riesaminare nel merito. Il giudizio d’appello era stato instaurato da un soggetto privo del potere di impugnare la statuizione sulla prescrizione del credito contributivo.
La Corte ha compensato integralmente tra le parti costituite le spese del giudizio d’appello e di quello di legittimità, valorizzando il recente consolidamento della giurisprudenza sulla questione. Sono rimaste ferme le statuizioni sulle spese del giudizio di primo grado.
Le ricadute operative
La pronuncia impone agli enti coinvolti nella riscossione previdenziale una precisa verifica prima di proporre impugnazione.
Occorre distinguere la contestazione relativa al merito del credito dalla contestazione riguardante un atto proprio dell’agente della riscossione. Nel primo caso, il potere di impugnare appartiene esclusivamente all’INPS; nel secondo, ADER può difendere la legittimità della propria attività.
La prescrizione del credito previdenziale rientra nel primo gruppo di questioni. Essa incide direttamente sull’esistenza del diritto contributivo e deve pertanto essere fatta valere o contrastata dall’ente previdenziale.
Se il giudice di primo grado dichiara prescritto il credito e l’INPS non propone appello, la statuizione diviene definitiva. Un gravame presentato soltanto da ADER è improponibile, non riapre la discussione sul credito e non impedisce il giudicato.
Per i difensori del contribuente, la decisione conferma la necessità di verificare non soltanto il contenuto dei motivi di appello, ma anche la titolarità del potere di impugnazione. Il difetto di legittimazione può essere denunciato come error in procedendo e, in assenza di una specifica statuizione ormai definitiva, può essere rilevato d’ufficio anche in Cassazione.
Il principio di diritto
Dalla motivazione dell’ordinanza può essere ricavato il seguente principio:
«Nelle controversie relative alla riscossione dei crediti previdenziali, quando l’impugnazione riguarda il merito della pretesa contributiva e, in particolare, la prescrizione del credito, la legittimazione e l’interesse a proporre appello spettano esclusivamente all’ente previdenziale titolare del credito. L’Agenzia delle Entrate-Riscossione, quale soggetto incaricato della riscossione e mero destinatario del pagamento, non può impugnare in nome proprio la statuizione relativa a un diritto dell’ente impositore. Il relativo difetto di legitimatio ad causam è rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del processo, salvo il giudicato interno formatosi sulla specifica questione. In mancanza di appello dell’INPS, la pronuncia di primo grado che abbia dichiarato prescritto il credito contributivo passa in giudicato e l’appello autonomamente proposto da ADER deve essere dichiarato improponibile».
La pronuncia riafferma così una regola essenziale: l’incarico di riscuotere non trasferisce la titolarità del credito e non attribuisce all’agente della riscossione il potere di difendere, in nome proprio, il diritto previdenziale dell’INPS.
ADER può riscuotere quanto risulta dovuto, ma non può sostituirsi all’ente previdenziale nella decisione di coltivare un’impugnazione sul merito del credito. Se l’INPS non propone appello contro la dichiarazione di prescrizione, il rapporto processuale si chiude e il credito non può essere recuperato attraverso l’iniziativa autonoma dell’agente della riscossione.
6 agosto 2026
Avv. Giuseppe Marino