Cartelle emesse da Agenzia delle Entrate incompetente: nullità dell’atto, l’unificazione della riscossione non elimina la competenza territoriale
La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 18297/2026, ribadisce che l’unificazione nazionale dell’attività di riscossione non ha eliminato la competenza territoriale degli uffici. Gli atti emessi e notificati da un ufficio territorialmente incompetente sono invalidi e devono essere annullati.
Cassazione civile, Sezione Tributaria, ordinanza n. 18297/2026, pubblicata il 6 giugno 2026 — Presidente Andreina Giudicepietro, Relatore Gianluca Bordon.
Il principio affermato dalla Suprema Corte
La competenza territoriale dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione non costituisce una semplice regola organizzativa interna dell’Amministrazione, ma rappresenta un requisito di legittimità degli atti della riscossione, la cui violazione determina l’invalidità dell’atto.
È questo il principio ribadito dalla Corte di Cassazione, Sezione Tributaria, con l’ordinanza n. 18297/2026, che assume particolare rilevanza per i contribuenti destinatari di cartelle di pagamento, intimazioni e altri atti provenienti da articolazioni territoriali dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione diverse da quelle competenti in relazione al proprio domicilio fiscale.
La pronuncia chiarisce un aspetto di fondamentale importanza: la trasformazione di Equitalia nell’ente nazionale Agenzia delle Entrate-Riscossione non ha determinato il superamento delle regole sulla competenza territoriale.
La natura unitaria dell’ente non consente, pertanto, a qualsiasi ufficio territoriale di esercitare indistintamente l’attività di riscossione nei confronti di contribuenti domiciliati in altre circoscrizioni.
L’inosservanza di tali regole non rappresenta una mera irregolarità formale, ma integra un vizio che incide sulla validità dell’atto e può determinarne l’annullamento giudiziale.
La vicenda: un’intimazione di pagamento emessa a Rieti nei confronti di un contribuente domiciliato a Ravenna
La controversia trae origine da un’intimazione di pagamento notificata al contribuente Mario Di Stefano dall’Agenzia delle Entrate-Riscossione per la Provincia di Rieti.
L’atto riguardava una pretesa complessiva di 8.680,88 euro, relativa a una precedente cartella di pagamento avente ad oggetto debiti per IRPEF e IVA.
Il contribuente impugnava l’intimazione, contestando, tra gli altri profili, l’incompetenza territoriale dell’ufficio che aveva proceduto alla riscossione.
In particolare, evidenziava che la propria residenza e il proprio domicilio fiscale erano situati nel Comune di Bagnacavallo, in provincia di Ravenna, e non nel territorio della Provincia di Rieti.
La Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di Rieti, con sentenza n. 58/2023, accoglieva il ricorso, riconoscendo la fondatezza dell’eccezione di incompetenza territoriale.
La decisione veniva tuttavia riformata dalla Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado del Lazio, con sentenza n. 5182/2024, depositata l’8 agosto 2024.
Secondo i giudici d’appello, l’unificazione del sistema nazionale della riscossione avrebbe fatto venir meno la rilevanza delle precedenti delimitazioni territoriali.
La disposizione dell’art. 42 del D.P.R. n. 602/1973, che disciplinava la delega tra concessionari operanti in diversi ambiti territoriali, sarebbe stata giustificata dall’esistenza di una pluralità di concessionari distinti.
Una volta costituito un unico ente nazionale, non sarebbe stato più necessario rispettare quel meccanismo, poiché l’Agenzia delle Entrate-Riscossione non avrebbe potuto delegare sé stessa.
Tale ricostruzione, però, è stata espressamente disattesa dalla Suprema Corte.
La Cassazione: l’unificazione della riscossione non elimina la competenza territoriale
La Corte di Cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso del contribuente, fondato sulla violazione degli artt. 31 del D.P.R. n. 600/1973 e 24 del D.P.R. n. 602/1973.
I giudici di legittimità hanno ricordato che l’evoluzione organizzativa della riscossione, dapprima affidata a Riscossione S.p.A., successivamente a Equitalia S.p.A. e, dal 1° luglio 2017, all’Agenzia delle Entrate-Riscossione, non ha comportato l’eliminazione delle circoscrizioni territoriali.
L’accentramento della funzione di riscossione in un unico ente pubblico economico non equivale, infatti, all’attribuzione di una competenza territoriale illimitata a tutte le sue articolazioni periferiche.
La Cassazione ribadisce che l’agente competente deve essere individuato in relazione al domicilio fiscale del contribuente.
Il passaggio centrale dell’ordinanza è particolarmente significativo:
«La competenza per l’emissione e la notificazione degli atti della riscossione va individuata, a pena di invalidità, in capo all’Agente della riscossione operante nell’ambito territoriale in cui il contribuente ha il proprio domicilio fiscale».
Il principio non lascia spazio a interpretazioni che attribuiscano alle singole articolazioni dell’ente nazionale un potere generalizzato di emettere e notificare atti sull’intero territorio italiano.
La competenza resta territorialmente delimitata e la sua violazione determina un vizio di legittimità.
Ne deriva che l’ufficio territorialmente incompetente non può legittimamente emettere e notificare un atto della riscossione nei confronti di un contribuente domiciliato fiscalmente in un’altra circoscrizione, secondo le condizioni indicate dalla giurisprudenza richiamata.
La competenza territoriale come garanzia del contribuente
La decisione non si fonda esclusivamente sull’interpretazione delle norme che regolano l’organizzazione della riscossione, ma richiama principi più generali di corretto esercizio del potere amministrativo.
La Suprema Corte individua, infatti, una correlazione diretta tra l’ambito territoriale di operatività dell’agente della riscossione e il domicilio fiscale del contribuente.
Tale collegamento risponde a esigenze di speditezza ed efficienza dell’attività amministrativa, ma soprattutto deve essere letto in relazione alla tutela giurisdizionale del destinatario della pretesa tributaria.
L’individuazione dell’ufficio competente non è indifferente rispetto alla possibilità del contribuente di contestare l’atto davanti al giudice tributario territorialmente competente.
Come osserva la Corte, una diversa interpretazione potrebbe costringere il contribuente a rivolgersi a un giudice operante in un territorio diverso da quello del proprio domicilio fiscale.
La competenza territoriale assume, quindi, una funzione di garanzia: impedisce che l’organizzazione unitaria dell’Amministrazione si traduca in una sostanziale alterazione dei criteri che regolano l’esercizio del potere di riscossione e la tutela giudiziaria.
In tale prospettiva, il domicilio fiscale non costituisce un riferimento meramente anagrafico, ma un criterio giuridico di collegamento tra il contribuente, l’Amministrazione finanziaria e il giudice competente.
Una giurisprudenza consolidata: le precedenti pronunce della Cassazione
L’ordinanza n. 18297/2026 non rappresenta un orientamento isolato, ma si inserisce in un indirizzo giurisprudenziale ormai consolidato, che la stessa Suprema Corte richiama espressamente nella motivazione.
In particolare, vengono richiamate le seguenti pronunce:
- Cassazione n. 8049/2017, che ha affermato la permanenza del criterio territoriale anche dopo la riorganizzazione del servizio della riscossione.
- Cassazione n. 33862/2022, che si inserisce nel medesimo indirizzo sulla competenza dell’agente della riscossione.
- Cassazione nn. 4400/2023 e 14364/2023, richiamate a conferma della perdurante rilevanza del domicilio fiscale.
- Cassazione n. 1950/2024, che conferma l’orientamento in materia.
- Cassazione n. 34271/2025, richiamata come ulteriore precedente a sostegno della continuità del riparto territoriale.
La presenza di numerosi precedenti dimostra che il principio non nasce con l’ordinanza del 2026, ma costituisce il risultato di una linea interpretativa mantenuta dalla giurisprudenza di legittimità nonostante le trasformazioni del sistema nazionale della riscossione.
Di particolare interesse è anche la sentenza n. 927/2025 della Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della Sardegna, secondo la quale la cartella esattoriale emessa e notificata dall’ufficio provinciale del concessionario territorialmente incompetente è illegittima. Tale pronuncia, pubblicata nel Massimario della Giustizia Tributaria, estende espressamente il rilievo del vizio alla cartella di pagamento.
Giustizia Tributaria
Il principio ha trovato applicazione anche nella giurisprudenza tributaria campana, con la sentenza n. 1503/2026 della Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della Campania, che ha affrontato la questione della cartella emessa dall’agente della riscossione territorialmente incompetente.
Doctrine
La nullità della cartella e dell’intimazione: quali conseguenze?
L’aspetto di maggiore interesse pratico riguarda le conseguenze dell’incompetenza territoriale sulla validità dell’atto.
La Cassazione utilizza l’espressione «a pena di invalidità», riconoscendo che il rispetto della competenza territoriale costituisce una condizione necessaria per il legittimo esercizio dell’attività di riscossione.
Occorre, tuttavia, precisare che l’ordinanza n. 18297/2026 riguarda direttamente un’intimazione di pagamento, non una cartella impugnata autonomamente.
Il principio enunciato dalla Corte si riferisce, più ampiamente, all’emissione e alla notificazione degli atti della riscossione, ed è quindi rilevante anche rispetto alle cartelle, come confermato dai precedenti giurisprudenziali richiamati.
La conseguenza è che il contribuente può eccepire l’incompetenza territoriale dell’ufficio emittente, chiedendo l’annullamento dell’atto impugnato.
È però necessario distinguere l’invalidità dell’atto della riscossione dall’estinzione del credito tributario.
L’annullamento di una cartella o di un’intimazione per incompetenza territoriale non determina necessariamente l’estinzione dell’obbligazione tributaria sottostante. Occorre verificare, nel caso concreto, se il credito sia ancora esigibile e se l’Amministrazione possa legittimamente rinnovare l’attività di riscossione nel rispetto dei termini di prescrizione e decadenza.
Non è quindi sufficiente che il contribuente abbia ricevuto un atto proveniente da una provincia diversa: occorre accertare quale sia l’articolazione effettivamente competente, chi abbia emesso l’atto e se sussista un valido titolo che giustifichi l’eventuale intervento di un diverso ufficio territoriale.
La Suprema Corte annulla direttamente l’intimazione senza rinvio
Un ulteriore elemento significativo della pronuncia riguarda l’esito del giudizio.
La Cassazione, dopo avere riconosciuto la fondatezza del primo motivo di ricorso, ha ritenuto assorbito il secondo motivo, che riguardava le ulteriori eccezioni relative alla notificazione della cartella presupposta e alla prescrizione delle somme richieste.
La Corte non ha quindi esaminato nel merito tali questioni, essendo sufficiente il vizio di incompetenza territoriale per determinare l’illegittimità dell’intimazione.
Inoltre, constatando che non erano necessari ulteriori accertamenti di fatto, ha applicato l’art. 384, secondo comma, c.p.c., decidendo direttamente la controversia nel merito.
Il dispositivo è particolarmente significativo:
«Accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, annulla l’intimazione di pagamento impugnata».
L’intimazione è stata pertanto definitivamente annullata, senza necessità di rinviare la causa al giudice tributario di secondo grado.
L’Agenzia delle Entrate-Riscossione è stata inoltre condannata al pagamento delle spese dei tre gradi di giudizio, liquidate in complessivi 5.820 euro per compensi professionali, oltre rimborso forfettario del 15%, accessori di legge ed esborsi di 200 euro per il giudizio di Cassazione.
Quali verifiche deve effettuare il contribuente che riceve una cartella o un’intimazione?
Alla luce dell’orientamento consolidato della Cassazione, il controllo della competenza territoriale dovrebbe costituire uno dei primi passaggi nell’esame degli atti della riscossione.
In particolare, sarà necessario verificare il domicilio fiscale del destinatario, l’articolazione territoriale dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione da cui proviene l’atto, l’ufficio che ha effettivamente curato la sua emissione e l’eventuale documentazione relativa all’affidamento del carico o a specifiche deleghe.
Tale verifica deve essere effettuata con riferimento alla situazione giuridicamente rilevante al momento dell’attività contestata, tenendo conto delle regole sul domicilio fiscale e delle eventuali variazioni intervenute.
La semplice indicazione di un ufficio diverso, oppure la provenienza materiale della comunicazione da un centro di spedizione o di notificazione, non dimostrano automaticamente l’incompetenza territoriale.
Occorre individuare il soggetto che ha effettivamente esercitato il potere di riscossione.
Qualora emerga l’incompetenza, il contribuente potrà dedurre specificamente il vizio nel ricorso, formulando un’autonoma domanda di annullamento dell’atto, nel rispetto dei termini e delle regole processuali applicabili.
Sarà inoltre opportuno sollevare, quando ne ricorrano i presupposti, le ulteriori eccezioni relative alla mancata notificazione degli atti presupposti, alla prescrizione, alla decadenza e alla legittimità della pretesa.
Conclusioni: l’Agenzia delle Entrate-Riscossione è un ente nazionale, ma le sue competenze restano territorialmente delimitate
L’ordinanza n. 18297/2026 della Corte di Cassazione rappresenta un’importante conferma delle garanzie riconosciute al contribuente nel procedimento di riscossione.
La riorganizzazione dell’Amministrazione finanziaria, la soppressione di Equitalia e la costituzione di un ente nazionale non hanno eliminato le regole che disciplinano la competenza territoriale delle articolazioni dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione.
La distinzione è fondamentale: l’unitarietà del soggetto giuridico non comporta l’indifferenza del territorio rispetto all’esercizio del potere amministrativo.
La competenza territoriale continua a essere individuata in relazione al domicilio fiscale del contribuente, e la sua violazione determina l’invalidità dell’atto della riscossione.
Il principio assume particolare rilievo nell’attività difensiva avverso cartelle di pagamento e intimazioni, anche perché il vizio può risultare assorbente rispetto alle ulteriori contestazioni formulate dal contribuente.
La sentenza ribadisce, in definitiva, che la riscossione tributaria deve svolgersi nel rispetto delle regole che ne delimitano il potere, non potendo le esigenze di organizzazione amministrativa prevalere sulle garanzie stabilite dall’ordinamento.
L’efficienza della riscossione non può essere perseguita a discapito della legalità dell’azione amministrativa e del diritto di difesa del contribuente.
SCHEMA RIEPILOGATIVO
| Questione | Principio |
| Ordinanza | Cassazione n. 18297/2026 |
| Relatore | Gianluca Bordon |
| Atto impugnato | Intimazione di pagamento |
| Vizio contestato | Incompetenza territoriale dell’agente della riscossione |
| Criterio di competenza | Domicilio fiscale del contribuente |
| Unificazione nazionale ADER | Non elimina la competenza territoriale |
| Conseguenza del vizio | Invalidità e annullamento dell’atto |
| Esito del giudizio | Cassazione senza rinvio, con decisione nel merito e annullamento dell’intimazione |
Fonte dell’articol: Corte di Cassazione, Sezione V civile, ordinanza n. 18297/2026, pubblicata il 6 giugno 2026, testo allegato. I riferimenti alle sentenze di merito del 2025 e 2026 costituiscono approfondimenti giurisprudenziali ulteriori.
Precedenti giurisprudenziali conformi: Cass. n. 8049/2017, Cass. n. 33862/2022, Cass. nn. 4400/2023 e 14364/2023, Cass. n. 1950/2024, Cass. n. 34271/2025, Cass. ordinanza n. 23889/2024 del 05/09/2024, Cass. 14364/2023 , Cass. 33862/2022 – Cass.13986.2022 – Cass. 11620/2021 Corte di Cass. n. 8049/17; Cass. n° 2998/1987, Cass. n. 4277/1980, Cass. 8049/2017, Cass. 19577/17, Cass. 8049/2017, Cass.5358/2006, Cass. 11170/2013.
Napoli,li 30/10/2026
Avv. Giuseppe Marino